在中國入世的第四個年頭，在中國躍居世界第三大貿易國并成為遭到反傾銷調查最多的國家之時，在全球紡織品貿易一體化還不到半年的時間里，美國開始頻繁使用中國入世法律文件中的“紡織品特殊保障”條款[1]，對我紡織品出口進行設限，這無疑已成為中美兩國甚至全世界關注的焦點。
 
　　中國政府和業界對美國的做法表示強烈反對，認為其不符合世貿組織有關文件的規定，更與紡織品一體化的趨勢背道而馳，違反了世界貿易組織的宗旨和美國自己倡導的自由貿易原則。
 
　　雖然中美雙方正在就紡織品問題進行磋商，但不管最終談判的結果如何，部分類別產品的出口受到限制已成不爭事實。因此，在憤怒之余，我們是否應該冷靜下來，認真思考應對策略，對相關法律進行深入研究，從而做到從容、有效地應對貿易摩擦。
 
　　本文旨在通過分析美國對我紡織品設限的法律依據和過程，探求中美紡織品貿易爭端的應對之策。
 
　　一、美國針對我國“特保”條款立法情況
 
　　（一）中國入世文件中有關“特保”的條款。在中國的入世法律文件中有兩個“特保”條款，一是《中國加入議定書》第16條的“特定產品過渡性保障機制”（Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism），該條款的適用應在自中國加入之日后12年終止，《中國加入工作組報告書》245-250段對該條款進行了說明；二是《中國加入工作組報告書》第242段，該段條文是有關WTO其他成員國對中國紡織品采取保障措施的規定，該條款將適用至2008年12月31日。
 
　　《中國加入工作組報告書》242段（g）規定：不得根據本規定和議定書（草案）第16條的規定對同一產品同時適用措施。因此，我們可以預見，雖然第16條也同樣適用于紡織品，但由于其實施較242段嚴格，在2008年12月31日前，美國是不會使用該條款對我紡織品進行限制的。
 
　　（二）美國與中國入世“特保”條款有關的國內立法。與中國入世“特保”條款的相關內容基本都以不同形式體現在美國國內立法或相關規定中。雖然中國入世文件中兩個“特保”條款經常被混淆，但在美國國內立法中對它們卻有十分明確的界定。
 
　　1、立法依據
 
　　眾所周知，美國的保障措施法律就是《1974年貿易法》（Trade Act of 1974）中的“201條款”。中國入世后，美國專門針對《中國加入議定書》第16條進行了國內立法。
 
　　1999年，中美簽署關于中國加入WTO協議后不久，美國就制定了《2000美中關系法》（U.S.-China Relations Act of 2000）。為執行中美協議，美國總統布什于2002年10月10日簽署了《永久性正常貿易關系法》（Permanent Normal Trade Relations， PNTR）。該法對《1974年貿易法》進行了修改，增加了421和422條款，規定了當中國產品造成市場擾亂和貿易轉移時的調查規則。
 
　　而關于《中國加入工作組報告》第242段，美國并未進行專門立法，只是根據1956年農業法（修訂版）第204段和1972年3月3日11651號執行令（修訂），由美國紡織品協議執行委員會（Committee for Implementation of Textile Agreements， CITA）于2003年5月21日頒布了《關于受理公眾對從中國進口紡織服裝采取保障措施申請的程序》，2003年8月，該委員會又對上述程序制定了補充規則。
 
　　（二）實施機構
 
　　“421、422條款”的調查是由美國國際貿易委員會（ITC）和美國貿易代表辦公室（USTR）來共同完成，而紡織品特殊保障措施的調查則由CITA負責。CITA成立于1972年3月，是一個由美國商務部、國務院、勞工部、財政部和美國貿易代表辦公室等構成的跨部門機構，商務部主管紡織服裝產業的副部長擔任該委員會主席。
 
　　（三）實施程序
 
　　ITC受理申訴方有關“421、422條款”的申請調查，在經過委員會表決后，如果作出肯定性裁決，在20天內要向總統和USTR提交具體實施意見；USTR在55天內負責根據ITC的裁決向總統提出建議。在此期間，應舉辦聽證會，聽取各利害關系方的意見，并與中國政府進行磋商。
 
　　如果磋商未達成使雙方滿意的結果，總統應在申訴提起之日起150天內做出進口限制的決定，除非總統認為該做法不符合美國的國家經濟利益或有損于美國的國家安全。進口限制的決定在15日內生效。由此不難看出，美國總統在該條款的實施過程中具有很大的自由裁量權，程序也相對復雜。
 
　　相反，紡織品“特保”調查的程序就比較簡單。在美國國內產業提出調查后，CITA在15天內決定是否接受申請；立案后，利害關系方有30天的公眾評論期；公眾評論期結束后，CITA應在60天內做出裁決；如CITA做出肯定性裁決，將正式提出與中國進行磋商。與此同時，受調查的紡織品將被控制在不超過提出磋商請求的當月前的最近14個月中前12個月進入該成員數量的7.5%（羊毛產品類別為6%）的水平。
 
　　如在90天磋商期內，未能達成雙方滿意的解決辦法，則磋商將繼續進行，美國將繼續對磋商涉及的一個或多個類別的紡織品或紡織制成品實行限制。
 
　　（四）實施條件
 
　　根據“201條款”的規定，美國必須證明某種產品的增長對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害（Serious Injury）或嚴重損害威脅（Threat of Serious Injury ），該增長是導致上述結果的直接原因（Substantial Cause），并要證明存在因果關系，方可對該產品實施保障措施。
 
　　與“201條款”相比，“421條款”的實施門檻已經低了很多，比如首次使用了“市場擾亂”2的概念。根據《中國加入議定書》第16條第4款的規定，“市場擾亂”是構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害（Material Injury）或實質損害威脅（Threat of Material Injury）的一個重要原因（Significant Cause） 3。可以看出，這里面的措詞發生了很大變化，“嚴重損害”被“實質性損害”所代替，“直接原因”變成了“重要原因”，而且無需證明進口增長與損害之間存在因果關系。
 
　　而反觀紡織品“特保”條款的啟動條件，就變得更加容易了。《中國加入工作組報告》第242段規定：如一WTO成員認為《紡織品與服裝協定》所涵蓋的原產于中國的紡織品和服裝產品自《WTO協定》生效之日起，由于市場擾亂，威脅阻礙這些產品貿易的有序發展，則該成員可請求與中國進行磋商，以期減輕或避免此市場擾亂。
 
　　在該段中居然連“實質性損害”都未提及，只是要求請求進行磋商的成員在提出磋商請求時，應向中國提供關于磋商請求的原因和理由的詳細事實聲明，并附提出磋商請求成員認為能夠證明下列內容的現行數據：（1）市場擾亂的存在或威脅4；及（2）在該市場擾亂中原產于中國產品的作用。
 
　　綜上所述，由于對某些概念的解釋存在許多令人質疑的模糊空間，從而就注定了“特保”條款從一開始就充滿爭議，這也造成了某些成員國在使用“特保”條款的時候具有很大的“自由裁量權”，“特保”條款被濫用的趨勢值得我們高度重視。
 
　　二、美國對華紡織品設限過程回顧
 
　　實際上，美國的做法我們并不陌生。2003年11月，美國對我國的針織布（222類）、袍服（350/650類）和胸衣（349/649類）三類紡織品的出口進行限制；2004年10月，美國又對我國的襪類（332類、432類和部分632類）產品進行設限。
 
　　也許美國的第一次設限沒有引起我們足夠的重視，但我們確實沒有料到在全球紡織品配額一體化之前，從2004年10月開始，美國紡織品產業界以 “市場擾亂威脅”為由先后對我13類紡織品提出設限申請。
 
　　當時國內業界普遍感到驚訝、困惑，認為美國對尚處在配額保護中的產品提起“特保”申請，簡直是無稽之談。但經過分析我們會發現，這是美國利用中國入世法律文件中的相關規定，先發制人的結果。
 
　　雖然由于美國紡織品服裝進口商協會（USA－ITA）的起訴，美國國際貿易法院（CIT）于2004年12月30日頒布臨時禁令，禁止CITA受理新的以“市場擾亂威脅”為由的設限申請或對已受理的基于“市場擾亂威脅”的申請采取進一步措施，但“特保”陰霾卻始終沒有散去。因為CITA于今年1月26日就CIT下達的臨時禁令向美國聯邦巡回上訴法院（CAFC）正式提出上訴，同時提出快速考慮其上訴申請的請求，CAFC于2月14日簽發命令，同意加速審理CITA提出的上訴。4月27日，CAFC做出裁定，宣布解除臨時禁令，這就等于給CITA的“特保”調查開了綠燈。
 
　　以下是美國2005年對我紡織品進行“特保”調查的情況：
 
　　1、4月4日，美紡織品協議執行委員會（CITA）宣布，根據一季度初步進口統計數據，對我2005年1月1日剛剛解除配額限制的棉織襯衫和上衣（338/339類）、棉制長褲（347/348類）、純棉和人造纖維內衣褲（352/652類）等三種紡織品決定啟動“特保”調查。
 
　　2、4月6日，美國紡織服裝生產商協會針對中國紡織品提出7起“特保”申請，具體產品為：棉及人造纖維非針織襯衫（340/640 類）、棉及人造纖維毛衣（345/645/646類）、棉及人造纖維胸衣（349/649類）、棉及人造纖維睡衣（350/650類）、其他人造長纖維織物（620類）、人造纖維針織襯衫（638/639類）、人造纖維褲子（647/648類）。
 
　　3、5月23日，CITA提出與中國進行磋商，并開始對棉織襯衫和上衣（338/339類）、棉制長褲（347/348類）、純棉和人造纖維內衣褲（352/652類）等3類紡織品進行配額限制。
 
　　4、5月26日，CITA提出與中國進行磋商，并開始對精梳棉紗（301類）、棉及人造纖維非針織襯衫（340/640 類）人造纖維針織襯衫（638/639類）、人造纖維褲子（647/648類）等4類紡織品進行配額限制。
 
　　5、5月31日，美國紡織品產業界對從我國進口的窗簾（部分369/666類）提請“特保”調查申請。
 
　　需要說明的是，在臨時禁令解除后，CITA就發布公告宣布調整部分類別產品的公眾評論時間，即在去年CIT下達臨時禁令前已完成公眾評論的，無需重復該程序；公眾評論未結束的要繼續進行，原來的評論期有效，這就是為什么有些類別的公眾評論期與正常期限不一致的原因。
 
　　三、美國對華紡織品設限理由解析
 
　　美國對我紡織品的關注由來已久。中國入世后，美國業界就一直在對這方面進行跟蹤，收集相關信息，并定期公布監控報告。
 
　　任何事情的發生都是有起因的，我們不妨了解以下美國業界提出的理由，這也許會對我們今后的應對工作有所幫助。
 
　　1、中國的紡織服裝生產能力在不斷擴大
 
　　美國業界認為，在過去的四年里，中國大量采購紡織服裝機械，其中對某些紡機的購買數量已達到該產品全球產量的2/3以上（如寬幅織布機）。據我國官方統計顯示，2001年以來中國對紡織服裝行業的投資已達212億美元，中國服裝產量從2000年的69億件增長到2003年的103億件，累計增幅達50%。
 
　　按照聯合國國際貿易委員會（ITC）的解釋，世界紡織工業的規模和能力可以通過工廠纖維消費量、紡紗和織布產量以及對新生產設備的投資等方面來衡量。在過去二十年里，世界紡紗織布的生產中心已從發達國家轉移到了發展中國家，其中以亞洲的發展腳步最為強勁，中國在此方面最為突出。中國紡紗織布產能的增長將帶動其下游紡織產品出口的強烈需求。
 
　　中國紡織工廠纖維消費量遠遠超過其它任何發展中國家，2001年中國獨占世界纖維消費總量的29%（347億磅）。從1997年到2001年全球纖維消費總量上升了13%，而中國工廠的纖維消費量增長了39%，是全球增幅的3倍。
 
　　另據中國官方統計顯示，2003年中國有3784家紡織廠正在建設中，目前中國紡織行業及相關產業的從業人數高達9000萬。
 
　　2、已取消配額限制類別的市場份額增長過快
 
　　據美國商務部統計，2002年1月1日取消配額限制的類別中，中國的市場份額從2001年（配額仍然存在）的10%提高到2004年6月的72%。其中，所占市場份額最低的為630類（男式化纖制手套），2004年6月的市場份額為42%；所占市場份額最高的是834類（男式其他植物纖維外套），接近100% 。
 
　　3、已取消配額限制類別的單價大幅下降
 
　　據美國商務部統計，2002年1月1日，部分類別的紡織品配額取消后，中國產品的進口價格明顯下跌，平均單價從2001年（配額仍存在）的6.23美元/平方米降至2004年6月的3.12美元/平方米，平均降幅達53%。其中降幅最高的為89%，最低為4%。
 
　　然而價格降幅為4%的類別（真絲手套），其市場份額已達80%；價格降幅為89%的類別（毛制襪子），市場份額在兩年半時間內從4%上升到48%。
 
　　4、中國采取了不公平的貿易競爭行為
 
　　美國業界認為，紡織服裝產業作為中國的“支柱產業”之一，中國政府采取了一系列政策和措施來扶持該產業的發展，如關稅壁壘、市場準入限制、技術轉讓規定、政府指定合資伙伴、國有銀行優惠貸款、貸款補貼、輔助上市、差別待遇減稅、土地使用特權、政府基金支持研發項目等。
 
　　另外，他們還認為中國通過人民幣與美元掛鉤的政策對人民幣匯率進行操控，人民幣的價值被低估，從而使中國產品能夠以低于正常價值的價格銷售。
 
　　綜上分析，雖然美國業界提出的理由可能站不住腳，有些可能言過其實，但是我們不得不承認，我國紡織行業自身也確實存在許多問題。我們一直在強調行業自律、提高產品附加值等，但行業的無序競爭狀況仍然存在，這確實值得我們深思。
 
　　四、未來形勢判斷
 
　　美國商務部3月21日宣布，從4月份開始對進口服裝和其他紡織品實施特別監測措施，以加強監測該類產品的進口情況，美國商務部每隔一周公布初步統計報告。這一措施充分表明了美國政府對紡織行業的重視程度。
 
　　雖然紡織行業在美國已成為“夕陽產業”，也喪失比較優勢，但美國政府一直沒有放棄保護。因為該行業仍具有一定的生產規模，并提供可觀的就業崗位。面對中國紡織服裝業強大的競爭優勢，美國勢必千方百計地進行限制，對這一點我們必須有足夠的思想準備。
 
　　在未來的幾年里，除了使用“特保”措施，美國還可能采取諸如反傾銷等手段限制我國紡織品出口，藝術畫布案件就是一例。另外，對反補貼、技術性貿易壁壘、貿易優惠協議、通關限制等措施也要提早進行研究，真正做到未雨綢繆。
 
　　總之，在全球紡織品貿易一體化的背景下，我國紡織行業面臨的貿易摩擦將會越來越多，這就要求我們始終保持理性的眼光和平常心，不要輕易將普通的貿易摩擦上升到貿易戰的高度，更不要將其政治化。
 
　　摩擦、談判、妥協、再摩擦，這是國際貿易與生俱來的旋律。隨著我們參與國際經貿的程度進一步深入，這些旋律將會更加突顯，只是其形式在不同階段會有不同表現。
 
　　五、幾點建議
 
　　貿易摩擦的發生往往是多種因素綜合影響的結果，解決貿易摩擦更需要多方積極努力和配合。中國入世法律文件中的兩個“特保”條款是我國在入世時權利義務一致下做出的讓步。在該讓步條款既定的條件下，防范和解決關涉此類的貿易摩擦更多體現為國家層面的談判協商。如今年6月11日，中國政府和歐盟委員會通過協商，就中國未來三年對歐盟紡織品出口的增長達成了協議，及時化解了可能的貿易摩擦。但在中美尚未就紡織品貿易達成協議和從更長遠的視角來看，企業作為國際貿易的主要參與者，我們認為企業的應對策略可以著重從以下幾個方面考慮：
 
　　1、企業應把握紡織品服裝貿易的發展趨勢，相機調整出口數量。
 
　　由于紡織品“特保”條款的有效期到2008年12月31日。因此，2009年之前，美國將會高度關注并保護其紡織服裝產業，甚至實施貿易保護政策。2009年以后，中國紡織品服裝貿易才能真正實現自由化，對美出口才會有實質性的大幅增長。面對紡織品配額制度的取消，政府和紡織行業都要保持清醒頭腦，切勿盲目樂觀，不要以為紡織品配額取消了，出口就可以暢通無阻。有關企業應及時掌握市場動態信息，把握國際市場發展趨勢，相機調整出口數量和商品結構。
 
　　2、企業應順應國際紡織服裝潮流，加快技術進步，提高產品質量。
 
　　從世界范圍來看，紡織品服裝產業的面料、設計、生產和營銷等各個環節都出現新的發展態勢。如服裝，對高檔次成衣的旺盛需求刺激著面料制作的高科技含量不斷增加；而且為了迎合綠色消費的潮流，面料制作也走向生態化和功能多樣化，使服裝具有變色、殺菌、吸熱和減肥等多種功能，并越來越重視開發服裝的文化內涵。我國服裝制造業與國際水平比較，科技發展相對滯后，屬于勞動密集型部門，居于價值鏈的低端環節，產品出口主要靠價格競爭。企業應更新觀念，迎合世界潮流，增加產品設計和研發等軟性技術投入，提高產品附加值，積極創立自主品牌。逐漸轉變為以技術為后盾，以品牌為依托，以質量競爭取勝的紡織服裝出口新格局。最終實現由中國制造向中國品牌的轉變，從加工廠向時尚策源地轉變。
 
　　3、強化紡織品服裝行業標準，力破技術性貿易壁壘。
 
　　行業標準既是企業技術進步的“推進器”，也是防范與突破技術性貿易壁壘、產品順利進入國際市場的“通行證”。要防范和突破國際上的服裝貿易技術性壁壘，我國紡織服裝企業除了加快科技創新、實施品牌戰略以外，最有效的措施是加強技術標準工作，強化紡織品服裝行業標準。我國紡織品服裝業只有加快與世界通行標準接軌，才能不斷提高產品質量和檔次，增強國際競爭力。因此，在積極參與盡快制定國內行業標準的同時，要鼓勵企業積極通過ISO14000環境標準、SA8000社會責任標準認證，以及WRAP（《全球責任服裝生產準則》）及Oeko－Tex（歐洲國家檢驗機構制定的環保紡織標準）等項認證。
 
　　4、企業應充分利用貿易優惠協議或自由貿易區條件促進紡織品服裝出口。
 
　　企業應利用各種貿易優惠協議或自由貿易區經貿安排促進紡織品服裝出口。如中國與東盟自由貿易區，2004年1月開始實施“早期收獲”計劃，中國與東盟自由貿易區的商品貿易走向成熟，2005年將全面啟動“中國-東盟自由貿易區”。我國企業面臨著許多商機。紡織服裝企業可以在東盟自由貿易區內設立生產加工出口基地，利用關稅降低的優惠條件，開展從中國進料的加工貿易，生產加工紡織品服裝產品向歐美出口。既可以擴大出口規模，又可以規避歐美對中國形形色色的限制措施。
 
　　5、利用貿易壁壘調查規則，積極為中央政府開展對外商貿談判提供“炮彈”，提高應對貿易限制的反擊能力。
 
　　紡織品配額制度取消后，企業在國外遭遇的貿易壁壘或限制措施，其數量和形式都可能是空前的，其中定有違背WTO原則和規則的。我們可以利用今年3月1日開始實施的《對外貿易壁壘調查規則》，向國家有關部門及時反映情況，為國家談判人員提供“炮彈”，從而維護我國出口企業的利益。
 
 
　　[1] 即《中國加入工作組報告》第242段
 
　　2 市場擾亂的英文解釋為：Market disruption means a rapid increase in the importation of goods that are like or directly competitive with goods produced by a domestic industry， in absolutely terms or relative to the production of those goods by a domestic industry， so as to be a significant cause of material injury， or threat of material injury to the domestic industry.
 
　　3 此概念的英文解釋為：the term “significant cause” refers to “a cause which contributes significantly to the material injury of the domestic industry， but need to be equal to or greater than any other cause”.
 
　　4 英文表述為：Existence or threat of market disruption.