●中國相關外資稅收優惠政策不構成WTO禁止性補貼

　　●與WTO不符的相關所得稅減免條款最遲于2009年廢止

　　●應對反補貼調查不可掉以輕心

    中美WTO補貼爭端于11月29日在日內瓦以雙方達成諒解備忘錄而獲解決。由于當事雙方均未公開有關文本，境外及國內媒體只能根據不完整的信息進行了第一時間的報道，其中多有猜測和不一致的說法。記者也一度深陷迷霧之中，直到在今年12月1開始實施的《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》中找到答案。

　　“國家對于從事《目錄》中鼓勵類領域的外商投資項目將繼續給予其一定的稅收優惠政策，其進口設備可享受免征進口關稅和進口環節增值稅的優惠政策，采購國產設備可享受增值稅退稅優惠政策。”這是國家發改委有關負責人12月13日就新修訂的《目錄》回答媒體提問時說的一段話。

　　這段話十分重要，是理解中美補貼爭端最終達成諒解的關鍵要素之一。

　　本案的要點是：美國于今年2月就中國的貿易補貼措施在WTO向我提起磋商請求，隨后又有墨西哥、日本、澳大利亞等成員作為第三方加入。其指控主要針對兩點：一是出口補貼，即中國政府按外資企業的出口實績給予的所得稅減免；二是進口替代補貼，即中國境內外資企業購買國產設備時可享受比進口設備更多的稅收優惠待遇。根據WTO《補貼與反補貼措施協定》（SCM），這兩項補貼都屬于禁止性補貼。主要條款是SCM第三部分3.1（a）（b）兩項，是此次美方及墨西哥提起磋商引用的主要依據之一。

　　中美雙方在日內瓦達成諒解之后，中國商務部發布公告，對此做了簡要說明：在美方及第三方指控的中國貿易補貼措施中，一類是已經取消的；一類是將隨著明年1月1日新的企業所得稅法實施自動廢止的；還有一類是有關外資企業采購國產設備的稅收優惠政策不構成WTO禁止的補貼。

　　進口設備與國內采購同等待遇

　　先說進口替代補貼。在這個問題上，媒體的報道比較混亂，法新社的報道說，中國對其境內的外資企業提供大量補貼，以鼓勵其購買國產設備替代進口設備。

　　據商務部某位熟悉WTO談判的官員介紹，如果美方對我境內外資企業購買國產設備享受優惠方面指控中國，那么它就一定是將其視為禁止性補貼提出來的。WTO/SCM的有關規定是：“視使用國產貨物而非進口貨物為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼”（SCM第三部分3.1（b））。中國的相關法律和實踐究竟是怎樣的呢？

　　據一直跟蹤此案的復旦大學教授、上海WTO事務咨詢中心信息部主任龔柏華介紹，美方指控的依據之一是1999年國家稅務總局頒發的《外商投資企業采購國產設備退稅管理試行辦法》。在當年該《辦法》正式發布之前的新聞稿中，明確說明：只要是符合國家鼓勵類、限制乙類的外資項目，企業在進口自用設備時可免征進口關稅和進口環節增值稅，采購國產設備則可按有關規定抵免企業所得稅。可令人不解的是，當《辦法》開始實施時，正式文本中第一條就是“為鼓勵外商投資企業使用國產設備……”記者采訪過程中，多位專家都說這種表述現在看來“很成問題”，盡管我們實際上并無歧視進口貨物的“故意”和做法，但這種對國產設備的強調，按照今天美國的指控，至少具有歧視進口貨物的嫌疑。

　　同樣的問題還出現在1997年《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》中。該項《通知》規定：凡在我國境內設立的外資企業，在投資總額內購買的國產設備用于國家鼓勵類、限制乙類的投資項目，其購買國產設備投資的40%可從購置設備當年比前一年新增企業所得稅中抵免。”但記者核實，這一文件落實中，1997年12月31日，海關總署下發緊急通知，要求各地海關自1998年1月1日起，對國家產業政策鼓勵發展的內外資項目進口設備，免征

關稅和進口環節增值稅。這說明中國根本沒有以禁止進口設備為前提鼓勵外資企業購買國產設備。

　　“在外資領域，實際上我們是先給了進口設備優惠待遇，之后才為國產設備‘扯平’了待遇。”先后代理過多家合資企業應訴美國反傾銷和反補貼調查的江鵬律師這樣對記者說。他介紹，這種情況在當時中國很普遍：“國產設備便宜，只要能滿足要求，企業就不一定非要買進口的，除非是國內不能生產或性能不能滿足要求。于是就出現了問題：既然進口設備可享受免征進口關稅和進口環節增值稅，那么購買國產設備也應該返還增值稅或者抵免所得稅。”江鵬認為這是中美雙方在這一問題上達成諒解的重要背景因素一。

　　這樣看來，中美雙方在此問題上的分歧，根據迄今為止的公開信息判斷，很有可能是二者享受的優惠待遇幅度存在差別。龔柏華說，據他了解的最新情況，此次中美WTO補貼爭端達成諒解的一項重要內容是，一方面美國對上述《外商投資企業采購國產設備退稅管理試行辦法》等規定中有關增值稅退稅的規定是否與WTO規則一致表示擔憂，另一方面，中國也申明有關規定并沒有在法律上或事實上違背WTO規則。中國同時保證，今后進口設備在法律和適用條件上所享受的待遇不會低于國產設備的待遇。

　　因此記者認為，之前提到的《目錄》在中美WTO補貼爭端結束第三天就正式實施只是時間上的巧合，因為中國有關政策的連續性并沒有違背WTO原則。

　　中國不再以稅收優惠吸引外資

　　此次美方指控中國的出口補貼，主要是指那些投資于國家鼓勵類產業的外資企業享受的優惠稅率，如“三免兩減”以及出口達一定比例所得稅減半征收等。這些優惠措施的受益范圍也包括了國家級經濟特區和出口加工區。

　　美方提供的主要證據是中國1986年《國務院關于鼓勵外商投資的規定》第3條和1991年《外商投資企業和外國企業所得稅實施細則》中的一系列條款。記者對此做了逐項核對，其內容都是按照“出口實績”給予的優惠稅收待遇。根據WTO/SCM的有關規定：“法律上或事實上視出口實績為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼”（SCM第三部分3.1（a）），龔柏華認為，我們的有關表述確實符合了WTO禁止性補貼的特征。

　　但是，這并不表明中國沒有履行WTO成員的義務。關鍵的問題在于：第一，這些法規是中國入世之前制定的，此次美方指控的某些補貼措施，中國在《加入議定書》中做了通報并承諾逐步取消。第二，明年1月1日新的企業所得稅法即將實施，內外資企業的差別稅收待遇將成為歷史。但是，考慮到法律的連續性，新稅法57條特別說明了此前享受低稅率優惠的外資企業，可以有5年的過渡期。然而，新稅法57條也被美方作為證據提出。

　　龔柏華告訴記者，中國在這次諒解備忘錄中表明的立場是，依照中國行政規章修訂計劃，1986年《國務院關于鼓勵外商投資的規定》中的相關條款最晚于2009年1月1日被廢止。并且承諾有關稅收優惠政策將不會恢復執行。

　　WTO爭端解決機制專家組成員、原商務部條法司司長張玉卿是中國入世前后有關政策法規制定和清理的見證人。他說此次中美補貼爭端涉及到的某些國內政策和法律問題，是特定歷史的產物。中國入世之前很長時期內，國內的外資環境很差，可以說什么都沒有，“基礎設施極端落后，法制不健全，市場不開放，資金不能自由流動，我們只能和大多數發展中國家一樣以稅收優惠來吸引外資。但是隨著中國經濟的發展，投資環境逐步改善，稅收優惠政策不僅不再是吸引外資的惟一手段，而且這些政策在實施過程中還出現了問題，如外資的超國民待遇問題，假外資問題，等等，加之中國已經在進行入世談判，所以我們很早就開始了相關政策和法規的修訂和清理。”

　　張玉卿對記者說，應該從兩個方面來理解中美WTO補貼爭端。一是中國入世時雖然就外資優惠政策向WTO做過通報，但在當時誰也沒有料到中國的貿易地位崛起得這么快，對世界經濟的影響這么大，與主要貿易伙伴的糾紛這么多。所以在別的成員通行的政策和做法如經濟特區，在今日中國就成了大問題。二是中國的投資環境早已今非昔比，我們現在著力打造的是基礎設施便利、法制環境、服務業的開放、知識產權保護，等等。在全球化的今天，這些軟性措施要比單純稅收優惠更能有效地吸引外資。

　　對今后反補貼調查影響

　　中美WTO補貼爭端的和解，將對今后美國及其他國家針對中國的反補貼調查有何影響？

　　境外報道大都提到了美方談判代表施瓦布的一段話：此次同中國磋商解決的是中國對外資企業的補貼問題，而這一領域對中國的出口貢獻率達到了60%。由于這類補貼的存在，美國的中小企業的生存已經受到威脅。另據路透社報道，美國議會和其他保守勢力還在給政府施壓，要求將針對中國的反補貼范圍擴大到人民幣匯率。這樣看來，中美WTO補貼爭端的暫時平息，絕不意味著兩國貿易間的深層問題得以解決。

　　江鵬律師認為，如果中美雙方在某些補貼問題上達成了諒解備忘錄，那么今后美國及其他國家對我提起反補貼調查時，就應該將相關項目排除在外。但是，問題可能還是會來自外資企業進口設備和國內采購可享受的稅收優惠政策方面。

　　中國對進口設備和國內采購給予同等的稅收優惠政策，雖然不構成WTO禁止性補貼，但是，由于該項政策針對的是生產設備，其受惠對象主要是外資生產型企業而非所有外資企業（實際情況可能還會復雜一些），美國及其他WTO成員就有可能認為其帶有“專項性”，這是一個不能回避的問題。

　　按照WTO/SCM的規定，“專項性”是禁止性補貼和可訴性補貼的共同特征，前者指的是出口補貼和進口替代補貼，后者指的是生產補貼和其他國內補貼。從另一個層面說，針對禁止性補貼，WTO成員均可要求出口成員取消，或通過上訴WTO要求其取消；而針對可訴性補貼，進口成員必須拿出證據，證明其國內相關產業因此蒙受了損害，才能提起反補貼調查。

　　理論上講，如果其他WTO成員認為，中國對外資企業的稅收優惠政策屬于可訴性補貼，并對其相關產業造成了損害，就有可能提起反補貼調查。但是，根據記者的采訪，在WTO/SCM定義的“專項性”及可訴性補貼問題上，歷來存在著很大的爭議。江鵬律師認為，就他曾經代理和研究過的案例來看，中國對外資生產型企業提供的稅收優惠政策并不一定構成“專項性”及可

訴性補貼的特征，因為第一，“生產型企業”是一個非常寬泛的概念；第二，其他性質的外資企業，如外資服務或金融企業也沒有采購設備的需求。而在WTO補貼與反補貼實踐中，“專項性”也帶有很大的模糊性。在美國針對泰國的一起反補貼調查中，泰國的某項補貼措施僅存在于“有限的”行業，然而實際情況是，這“有限的”行業中的企業數量非常大，在其工業整體中占了相當的比重，美方遂放棄了先前認定的“專項性”。

　　但是，江鵬律師認為，我們卻不可對此掉以輕心。在此問題上，美國及其他WTO成員對我提起反補貼調查的可能性是存在的。

　　“談判能力十分重要。”張玉卿這樣對記者說。美國和歐盟的補貼爭端從來就沒停止過，上世紀的農產品出口補貼之爭，使得烏拉圭回合延誤數年達不成協議；現在又有“空客”生產補貼之爭，究竟誰能占上風，除了“公理”之外，還要看誰更能將現有規則為我所用，包括在妥協中謀求利益平衡。此外，我們還應該知道，美國和歐盟都是“資深”GATT/WTO成員，按說應起表率作用，可實際上呢？每年上訴WTO的案件至少有1/3與它們有關，WTO爭端解決機制相當部分的資源被其占用。所以中國用不著懼怕，作為一個有著相當貿易實力的新的WTO成員，被主要貿易伙伴上訴很正常。而我們也有同樣的權利，今年中國就在銅版紙“兩反”案中將美國上訴至WTO。